بررسی ماده 44 قانون دیوان عدالت اداری
مقدمه
در تاریخ حقوق ایران صدور آرای وحدت رویه در صورت صدور آرای متعارض و متهافت در موارد مشابه صورت می گیرد و در مواردی که درموضوع واحد آرای مشابه و یکسان از شعب مختلف مراجع قضائی صادر می شود ولو اینکه تعداد آنها زیاد باشد ازمصادیق صدور رأی وحدت رویه نیست. زیرا هدف از صدور رأی وحدت رویه پایان دادن به استنباط های مختلف از حکم واحد قانونگذار بوده ودر واقع نوعی ارائه تفسیر قضائی صحیح از قانون می باشد. لیکن صدور رأی وحدت رویه در مواردی که در یک موضوع آرای مشابه از شعب مختلف دیوان عدالت اداری صادر شود. تأسیس حقوقی جدیدی است که برای اولین بار در ماده 44 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1385 پیش بینی و مقرر گردیده است. به لحاظ جدید بودن این تأسیس حقوقی مطالعه آن از حیث جایگاه واهمیت آن و از طرفی نیز شرائط احراز آراء مشابه و اختیار هیأت عمومی در صدور رأی وحدت رویه بر این اساس ضروری به نظر می رسد.
گفتار اول: جایگاه و اهمیت حقوقی تأسیس مذکور:
شاید در بدو امر تأسیس این نهاد حقوقی وپیش بینی صدور رأی وحدت رویه در صورت صدور آرای مشابه از ناحیه قانونگذار قابل انتقاد به نظر برسد و این موضوع مغایر اصول و تاریخ حقوق اعلام گردد . زیرا علی الاصول صدور رأی وحدت رویه که در حکم قانون بوده و برای شعب محاکم لازم الاتباع می باشد هنگامیکه از شعبه دیوان عالی کشور و یا هر یک ازدادگاهها نسبت به موارد مشابه اعم از حقوقی و کیفری و امور حسبی با استنباط از قوانین، آرای مختلف صادر شود صورت می گیـرد.[2] و در مواردی که آرای متعارض صادر نمی شود و برداشت حقوقی قضات ازحکم قانونگذار واحد می باشد نیـازی به صدور رأی وحدت رویه نمی باشد زیرا تکثر و تعدد رویه وجود ندارد تا موجبی برای ایجاد وحدت رویه گردد.
از طرفی چون صدور رأی وحدت رویه به نوعی ارائه تفسیر و استنباط صحیح از حکم قانونگذار می باشد و تفسیر قانون معمولاً در مواردی که از منطوق حکم قانونی نتوان مراد مقنن را استنباط کرد ضرورت پیدا می کند. لذا صدور آراء مشابه در یک موضوع مبین این امر است که مراد ومنظور قانونگذار روشن بوده ونیازی به تفسیر نمی باشد. بنابراین موجبی جهت صدور رأی وحدت رویه وجود ندارد.
این نظرعلیرغم اینکه در جایگاه خود متین و صحیح است لیکن با صدور رأی هیأت عمومی حتی در موراد صدورآرای یکسان و مشابه در موضوع واحد مباینتی ندارد زیرا صدورآرای مشابه در موضوع واحد از ناحیه شعب مختلف حکایت از مبتلا به بودن موضوع داشته و دلالت بر این نکته می نماید که موضوع مزبورمورد تنازع بوده و طرفین شکایت برداشت واحدی از حکم قانون ندارند، ولو اینکه در شعب محاکم استنباط واحد وجود داشته باشد و لذا موضوعی که در عالم حقوق مورد مناقشه است و چند شعبه مختلف هم آرای مشابه صادر کرده اند طرح آن در جلسه هیأت عمومی و بحث پیرامون آن موجب می شود تاموضوع در صورتیکه استنباط حقوقی شعب مختلف صادر کننده آرای مشابه مورد تأیید قرار گیرد از استحکام حقوقی بیشتری برخوردارشود و چنانچه آرای مشابه صادر شده از شعب مختلف بر خلاف استنباط هیأت عمومی از حکم قانونگذار باشد در این صورت نیز با صدور رأی هیأت عمومی از تکرار آرای ناصحیح و مخالف منظور مقنن جلوگیری به عمل می آید. بنابراین صدور رأی هیأت عمومی درموارد صدور رأی مشابه در شعب مختلف نیز مفید بوده و کاملاً بلا اشکال است، هرچند که اطلاق عنوان آراء وحدت رویه به آن محل اشکال است و بهتر است از عنوان رأی هیأت عمومی استفاده شود.
با توجه به اینکه موضوعات قابل رسیدگی در دیوان عدالت اداری به لحاظ صلاحیت خاص این مرجع که صرفاً به شکایت مردم از واحد های دولتی رسیدگی می نماید با موضوعات مطروحه در محاکم حقوقی و کیفری تفاوت ماهوی دارد وجود ماده 44 قانون دیوان عدالت اداری که صدور رأی وحدت رویه را در صدور آرای مشابه از شعب مختلف تجویز کرده از اهمیت بسزائی برخوردار است زیرا آراء وحدت رویه دیوان عدالت اداری طبق مواد 43 و 44 قانون مذکور برای مراجع اداری لازم الاتباع ا ست و هر چند صدور آرای مشابه از شعب مختلف دیوان حکایت از برداشت واحد از حکم قانونی دارد. لیکن وجود شکایت متعدد دلالت بر استنباط مخالف آرای دیوان از حکم قانونی مذکور در مراجع اداری می نماید که با صدور رأی هیأت عمومی مراجع اداری مکلف به تبعیت از رأی مذکور گردیده و از تکرار شکایت جلوگیری می نماید ضمن اینکه چنانچه برداشت شعب صادر کننده آرای مشابه به نظر هیأت عمومی مغایر با قانون باشد از صدور آرای مخالف قانون جلوگیری به عمل آمده و مالاً از تضییع حقوق طرفین ممانعت خواهد شد. بنابراین با توجه به مراتب فوق تأسیس نهاد حقوقی مذکورنه تنها قابل انتقاد نبوده بلکه تحسین برانگیز نیز می باشد.
گفتار دوم: شرائط تحقق آرای مشابه جهت طرح در هیأت عمومی
طبق ماده 44 قانون دیوان عدالت اداری: « هرگاه در موضوع واحدی حداقل پنج رأی از شعب مختلف دیوان صادر شده باشد با نظر رئیس دیوان موضوع در هیأت عمومی مطرح و رأی وحدت رویه صادر می شود . این رأی برای شعب دیوان عدالت اداری و اشخاص حقیقی و حقوقی ذیربط لازم الاتباع است».
بر اساس قانون مذکور شرائط طرح آرای مشابه در هیأت عمومی عبارتند از:
الف) صدور حداقل پنج رأی مشابه در موضوع واحد از شعب مختلف دیوان.
قانونگذار در ماده 44 از قانون مذکور تعداد آرای مشابه را به صراحت بیان کرده و لذا حتماً باید حداقل پنج رأی مشابه در موضوع واحد صادر شود. لیکن تعداد شعب را تصریح نکرده و به ذکر عبارت « از شعب مختلف دیوان» اکتفا کرده است و این موضوع موجب شده تا در خصوص تعداد شعب اختلاف نظر پیش آید وبا استناد به ظاهرقانون می توان استدلال کرد منظور منظور قانونگذار از ذکر تعداد پنج رأی مشابه از شعب مختلف ضروری بودن صدور آرای مشابه از حداقل پنج شعبه می نماید و لیکن با عنایت به اینکه قانونگذار تعداد آرای مشابه را مقید به عدد پنج نموده و با اینکه درمقام بیان بوده در خصوص تعداد شعب تصریحی نکرده و به صورت مطلق عبارت«شعب مختلف» را ذکر نموده وشعب جمع شعبه می باشد که در عرف لغت فارسی جمع به تعداد دو و بیشتر دلالت می کند و طبق ماده 224 قانون مدنی الفاظ محمول بر معانی عرفیه می باشند . لذا به نظر می رسد صدور پنج رأی مشابه از حداقل دو شعبه و بیشتر جهت طرح در هیأت عمومی کافی باشد و نیازی نیست که پنج رأی مشابه از پنج شعبه مختلف صادر شود تا قابل طرح در هیأت عمومی باشد.
سوال دیگری که در این خصوص مطرح می شود این است که منظور از آرای مشابه چیست؟ به عبارت دیگر به چه نوع آرائی آرای مشابه اطلاق می شود؟
در پاسخ به سوال فوق باید گفت آرای مشابه منظور قانونگذار آرائی هستند که از جهات ذیل مشابه باشند.
1- تشابه درموضوع خواسته: اگر چند رأی ولو اینکه از حیث نتیجه حکم مبنی بر رد شکایت یا ورود آن مشابه باشند ولی موضوع خواسته آنها متفاوت باشد نمی توان گفت آرای مزبور مشابه هستند و این از بدیهی ترین جهات تشابه می باشد که نیاز به بحث بیشتری ندارد.
آیا جهت تحقق تشابه بین چند رأی واحد بودن طرف شکایت هم لازم است؟ در پاسخ به سوال باید گفت به نظر می رسد که طرف شکایت از مصادیق تشابه رأی نباشد. مثلاً در خصوص موضوع خواسته دائر بر الزام اداره طرف شکایت به تبدیل وضعیت استخدامی مستخدم پیمانی بر اساس تبصره 2 ماده 7 قانون تعدیل نیروی انسانی یا پرداخت هزینه سفر مستخدم منتقل شده، از شعب مختلف دیوان آرای مشابه صادر شود و طرف شکایت برخی از این آراء وزارت آموزش و پرورش و برخی دیگر وزارت بهداشت باشد این موضوع نافی تشابه آرای مزبور نیست لذا صرف واحد بودن موضوع خواسته کفایت می کند و نیازی به یکی بودن طرف شکایت نمی باشد.
2- تشابه در نتیجه حکم صادره: منظور از نتیجه حکم همان منطـوق حکم یا آن بخش آمره حکم است که موضوع مورد اختلاف دو طرف را حل و یکی از آنان را محکوم و تکلیف موضوع خواسته را مشخص می نماید و در مقابل اسباب و مستندات رأی قرار می گیرد.[3] بنابراین آرای مشابه از حیث صدور حکم به رد شکایت یا ورود شکایت باید مشابه باشند.
3- تشابه در اسباب رأی : منظوراز اسباب رأی مجموع اموری است که مبنا و اساس حکم را تشکیل می دهد و آن را موجه می سازد که شامل نص صریح یا دلالت ضمنی یکی از قوانین و یا ادله خارجی از قبیل اقرار و اسناد و شهادت شهود و امارات می باشد.[4] و به عبارت دیگر مجموع اموری است که مبنا و اساس حکم را تشکیل می دهد و آن را موجه می سازد به عنوان مثال در مواردی که در کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری حکم به تخریب بنا ی احداثی بدون پروانه صادر می گردد و دیوان عدالت اداری متعاقب اعتراض مالک بنا حکم به نقض رأی معترض عنه به این دلیل که حسب نظر کارشناس مربوطه در احداث بنا اصول فنی و شهرسازی و بهداشتی رعایت شده و چون به دلالت تبصره یک ماده صد قانون شهرداری ها در صدور حکم تخریب بنای احداثی بدون پروانه احراز عدم رعایت اصول فنی و شهرسازی و بهداشتی ضرورت دارد، صادرمی نماید. بنابراین سبب صدور آرای مذکور نظریه کارشناسی ارائه شده و مستندات آن نیزمبنی بر رعایت اصول فنی وشهرسازی به دلالت تبصره یک ماه صد قانون شهرداری می باشد، و لذا می توان گفت این آراء مشابه است زیرا اسباب رأی مبنا و اساس حکم را تشکیل می دهد، بنابراین تشابه در اسباب جهت احراز آرای مشابه ضرورت دارد و چنانچه آرایی که به عنوان مشابه ارائه شده در نتیجه و موضوع خواسته متحد باشند ولی از حیث اسباب رأی متفاوت باشند نمی توان آنها را آرای مشابه اعلام کرد.
4- تشابه درمستندات رأی: بدیهی است که آرای صادره باید مستند و مدلل باشند و آرائی که بعنوان رأی مشابه اعلام می شود علاوه بر موارد فوق باید قانون و مقررات مستند رأی نیز مشابه باشند.
منظورازمستند رأی، قوانین و مقرراتی است که حکم دادگاه به استناد آن صادر می شود و چون هدف اصلی از صدور آرای وحدت رویه در واقع اعتبار بخشیدن به استنباط صحیح از قوانین و مقررات می باشد. لذا تشابه آرای صادره جهت ایجاد وحدت رویه طبق ماده 44 قانون دیوان عدالت اداری از حیث مستند رأی ضرورت داشته و این شرط از شرائط فوق العاده ضروری برای تشخیص آرای مشابه است. بنابراین اگر چند حکم ازشعب مختلف دیوان صادر شود که موضوع خواسته و نتیجه حکم مشابه باشد ولی مستندات صدور رأی متفاوت باشد از مصادیق آرای مشابه نمی باشد.
ب) طرح موضوع در هیأت عمومی با نظر ریاست دیوان:
شرط دوم طرح آرای مشابه در هیأت عمومی جهت صدور رأی وحدت رویه اعلام نظر از ناحیه ریاست دیوان است .بنابراین اگر چنانچه یکی از طرفین موضوع شکایت یا هر فرد دیگری از وجود پنج رأی مشابه از شعب مختلف دیوان درموضوع واحد مطلع شود و تقاضای صدور رأی وحدت رویه نماید موضوع باید بدواً به نظر ریاست دیوان رسیده و چنانچه ایشان با بررسی اجمالی نظر بر تشابه آرای مذکور داشته باشد موضوع را جهت صدور در رأی هیأت عمومی ارجاع خواهد کرد.
سؤالی که در اینجا قابل طرح به نظر می رسد این است که آیا رئیس دیوان می تواند. علیرغم اعلام پنج رأی مشابه از ناحیه افراد یا ادارات دولتی جهت طرح در هیأت عمومی موضوع را از مصادیق آرای مشابه تشخیص نداده و از ارجاع آن به هیأت عمومی امتناع نماید به عبارت دیگر آیا به صرف اعلام صدور پنج رأی مشابه از شعب مختلف دیوان از ناحیه متقاضیان صدور رأی وحدت رویه ریاست دیوان مکلف به ارجاع امر به هیأت عمومی است یا می تواند در صورتیکه عقیده بر عدم وجود تشابه در آرای اعلامی داشته باشد از ارجاع آن به هیأت عمومی خودداری کند؟
از سیاق عبارت بکار رفته در ماده 44 قانون دیوان عدالت اداری که اعلام داشته« ... با نظر رئیس دیوان موضوع در هیأت عمومی مطرح و رأی وحدت رویه صادر می شود» استنباط می گردد که نظر قانونگذار بر اعطای اختیار به رئیس دیوان بوده و طبیعتاً چنانچه نظر ریاست دیوان به تشابه نباشد می تواند از طرح آن در هیأت عمومی خودداری کند. البته این بدین معنا نیست که مرجع تشخیص آرای مشابه هیأت عمومی نیست. بلکه چنانچه علیرغم اینکه رئیس دیوان موضوع را از مصادیق پنج رأی مشابه تشخیص داده و در هیأت عمومی طرح کند هیأت عمومی می تواند آرای مزبور را مشابه تشخیص ندهد و در واقع مرجع تشخیص آرای مشابه هیأت عمومی است و نظر هیأت عمومی در این خصوص معتبر است.
گفتار سوم: آثار صدور رأی وحدت رویه به لحاظ تشابه آراء:
قبل از ورود به بحث آثار مترتب بر رأی وحدت رویه ای که بر اساس ماده 44 قانون دیوان عدالت اداری صادر گردیده ذکر یک نکته اساسی ضرورت دارد: و آن این است که نظر قانونگذار مطلقاً براین نبوده است که در صورت صدور پنج رأی مشابه از شعب مختلف دیوان عدالت اداری هیأت عمومی دیوان مکلف به تبعیت از مفاد آرای مشابه باشد و بر همان اساس هم اقدام به صدور رأی وحدت رویه نماید بلکه صدور پنج رأی مشابه از شعب مختلف از شرائط شکلی طرح موضوع در هیأت عمومی است و هیأت عمومی بر اساس استنباط خود اقدام به صد ور رأی می نماید که ممکن است استنباط هیأت عمومی با مفاد و نتیجه 5 رأی مشابه اعلام شده منطبق باشد و یا ممکن است پنج رأی مشابه صادر شده را منطبق با موازین قانونی تشخیص ندهد و رأی بر خلاف مفاد آرای مذکور صادر نماید. بنابراین هیأت عمومی مکلف به تبعیت از مدلول دادنامه های مشابه نمی باشد.
